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浅析《电子烟管理办法(征求意见稿)》

2022-03-15 政策法规加入收藏

作者：闫明诚2021年12月2日，在《电子烟》国家标准（征求意见稿）（以下简称“《标准》”）发布之后，国家烟草专卖局紧接着发布了《电子烟管理办法（征求意见稿）》（简称“《意见稿》”），引起了电子烟业内人士的密切关注。根据公开报道，“从《决定》（即国务院11月10日《国务院关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》）公布施行之日至电子烟管理办法、电子烟国家标准等正式出台、实施，

作者：闫明诚

2021年12月2日，在《电子烟》国家标准（征求意见稿）（以下简称“《标准》”）发布之后，国家烟草专卖局紧接着发布了《电子烟管理办法（征求意见稿）》（简称“《意见稿》”），引起了电子烟业内人士的密切关注。根据公开报道，“从《决定》（即国务院11月10日《国务院关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》）公布施行之日至电子烟管理办法、电子烟国家标准等正式出台、实施，设置一定的过渡期。过渡期内，现有电子烟生产经营主体可正常开展生产经营活动”，但“现阶段各类投资者暂不得投资新设电子烟生产经营企业；现有电子烟生产经营主体暂不得新建或扩大生产能力，暂不得新设电子烟零售点和上市新产品，暂停新的电子烟进口”。[1]由于电子烟国标意见接收时间截至2022年1月29日并拟在3-5个月正式实施推测，该过渡期应当会至少到2022年5-7月。

一、《意见稿》的主要内容

《意见稿》由国家烟草专卖局下属的政策法规与体制改革司发布。虽然依法应当参照“卷烟”监管，但从整体结构看并没有全部照搬《烟草专卖法实施条例》的有关内容，部分内容反映了近年来国家烟草行政主管部门、国家市场监督管理部门依法实施联合监管的实践成果，同时还决定设立电子烟交易管理平台，对电子烟相关交易进行集中管理，监管力度可谓空前。《意见稿》全文共六个章节四十八条，分别是总则、生产管理与质量安全、销售管理、进出口贸易和对外经济技术合作、监督检查、附则。

笔者总结主要内容包括：明确电子烟定义和监管对象；加强电子烟生产管理，建立电子烟产品质量安全保证体系和电子烟产品追溯制度；从事电子烟生产、批发和零售业务的市场主体须相应取得烟草专卖行政主管部门核发的许可证；建立全国统一的电子烟交易管理平台，对电子烟产品、电子烟用烟碱等进行交易管理；电子烟产品应当符合电子烟国家标准以及包装标识和警语的相关规定，并依法使用注册商标；电子烟广告适用烟草广告的有关规定；国务院烟草专卖行政主管部门对电子烟的进出口贸易和对外经济技术合作依法进行监督管理；电子烟税收征缴按照国家税收法律法规执行。

二、《意见稿》明确了电子烟定义和监管对象

《意见稿》第二条规定，“本办法所称电子烟，是指产生含烟碱（尼古丁，下同）的气溶胶供人抽吸的电子传送产品。电子烟包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等，不包括已纳入卷烟管理的加热卷烟。”应注意的是该定义来源于《标准》3.1：“电子烟 electronic cigarette 烟碱电子传送系统，用于产生含烟碱的气溶胶供人抽吸。注：不包括卷烟。”同时，第二条采用列举的方法，将“烟弹”“烟具”“烟弹与烟具组合销售的产品”都纳入电子烟的范围，将加热卷烟排除到电子烟的范围之外。这种安排解决了两个争议：一是电子烟的烟具是否应作为电子烟监管的争议，二是加热不燃烧卷烟是否应作为电子烟监管的争议。

第二条还对类似电子烟产品进行了排除。“不含烟碱或者不用于传送烟碱的类似电子烟的产品不应标称为电子烟并应当在包装上以明显的方式标明‘本产品不含有烟碱（尼古丁）成分’或‘本产品不用于传送烟碱（尼古丁）’。”可以看出，行政主管部门监管电子烟的出发点还是对烟碱类（具有致瘾性）气溶胶产品的监管，通过直接加热卷烟产生烟雾吸入的不属于电子烟，不含烟碱的气溶胶生成装置也不属于电子烟，应作为一般电子产品，只有注明义务。

第三条还规定，“在中华人民共和国境内从事电子烟生产经营和进行监督管理活动，适用本办法。”说明电子烟的监管坚持属地原则，但凡电子烟的生产经营，不论其经营主体性质、是否出口代工，只要在境内从事电子烟生产经营的都适用该管理办法。

三、质量安全保证体系和产品追溯制度

首先是产品登记制度和安全审查要求。第六条规定，“电子烟产品在中国境内上市销售前，应当经烟草专卖行政主管部门登记。对符合条件的，准予登记并纳入电子烟产品目录”。应当注意，没有具体到由哪一行政级别的烟草专卖行政主管部门进行登记。但在安全审查要求中，明确到了由国务院烟草专卖行政主管部门进行，审查依据是“检验检测报告”，审查结论是“技术审评结论”。此外，申请登记时应提交何种材料、是否可以向市、县级烟草部门申请、是否可以跨区域登记等监管细则仍有待进一步完善。

其次是生产企业许可登记。第九条规定，“设立电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟品牌持有企业和电子烟用烟碱生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证，并经市场监督管理部门核准登记。”这几乎涵盖了生产环节所有类型，具体来说，简而言之即包括：专门的电子烟企业、代工企业、品牌商、电子烟碱生产商。至于第十条其申请应具备的四个条件基本参照传统卷烟生产企业的领取许可证的条件，规定较为模糊，缺少资金金额下限，设备、场所、技术要求等具体指标。不过笔者较为肯定的是，可能会有相当数量的电子烟企业会因达不到上述要求被淘汰出局。

再次是质量安全和产品追溯制度。第十六、十七条规定生产、登记企业以及品牌持有企业为电子烟产品质量安全负责，国务院烟草专卖行政主管部门应当建立统一的电子烟产品追溯制度。这里应关注的是产品追溯管理是一项比较严格的产品质量管理制度，目前适用较多的是食用农产品、食品、药品、农业生产资料、特种设备、危险品、稀土产品等领域，将其适用到电子烟领域，凸显了国家对该领域质量安全问题的重视。

四、批发零售许可和电子烟交易管理平台

（一）电子烟批发业务许可证的取得。第十八条规定，“取得烟草专卖批发企业许可证的企业，应当经国务院烟草专卖行政主管部门批准，变更许可范围后方可从事电子烟产品批发业务”。规定了取得烟草专卖批发企业许可证的企业获得电子烟批发业务许可的唯一途径是变更许可范围。实践中这些企业多为各地烟草专卖公司，民营企业若要涉足难度较大。

（二）电子烟零售许可证的取得。第十九条规定，“从事电子烟零售业务，应当依法向烟草专卖行政主管部门申请领取烟草专卖零售许可证或变更许可范围”。规定了电子烟零售许可证可以经申请设立或变更许可取得，意味着传统卷烟零售户需要变更许可范围才能销售电子烟，而原有电子烟门店将需要向区（县）烟草专卖局申请许可证。按照惯例，无证销售将可能会面临市场监督管理部门的行政处罚。

（三）电子烟交易管理平台。第二十条规定，“国务院烟草专卖行政主管部门建立全国统一的电子烟交易管理平台。

依法取得烟草专卖许可证的电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟品牌持有企业、电子烟用烟碱生产企业、电子烟批发企业、电子烟零售企业和个人应当在电子烟交易管理平台中进行交易”。电子烟交易管理平台与产品追溯制度应有密切的关联，建立平台至少可以解决三个问题，第一是解决电子烟的品牌规格、价格、分级、消费群体等与传统卷烟不同，不便共用传统卷烟商业订货平台的问题；第二是解决电子烟市场交易分散、监控困难、野蛮生长的问题；第三是解决电子烟容易通过互联网平台流向未成年人的问题，第二十五条也规定“不得通过本办法规定的电子烟交易管理平台以外的信息网络销售电子烟产品和电子烟用烟碱”。

关于电子烟交易管理平台，还应注意的一个条款是第二十二条计税基价核定条款。目前《中华人民共和国消费税暂行条例》附《消费税税目税率表》中所列第一大项“烟”包含了卷烟（甲类、乙类）、雪茄烟、烟丝，该名目有可能在未来会发生变化。而《中华人民共和国消费税暂行条例实施细则》第二十一条规定，卷烟、白酒和小汽车的计税价格由国家税务总局核定，送财政部备案。

一旦上述规定实施，目前已经自建大量零售网点的电子烟生产企业必须同时申请电子烟生产、批发、零售三个环节的许可证，难度系数非常大。尤其是电子烟专卖批发企业许可证，按以往惯例仅有中烟下属企业能够办理。但如果有自建零售网点的电子烟生产企业拿不到电子烟批发企业许可证，意味着将对全部自建零售网点失去供货自主权，损失将十分巨大。

五、电子烟进出口贸易

由于我国是电子烟代工和出口大国，深圳市宝安区集中了大批专门从事出口代工的电子烟企业，有必要在该环节进一步加强监管，《意见稿》中关于电子烟进出口贸易的规定也明显多于《烟草专卖法实施条例》中的卷烟进出口贸易规定。具体如下：

第一，外资企业设立需经烟草专卖行政主管部门前置审批后方可立项。第三十条规定，“设立外商投资的电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟品牌持有企业和电子烟用烟碱生产企业，应当报经国务院烟草专卖行政主管部门审查同意后，方可按照国家有关规定批准立项。”

第二，烟草专卖批发企业需经变更许可范围后方可从事进口贸易。第三十一条规定，“持有烟草专卖批发企业许可证的企业，经国务院烟草专卖行政主管部门批准，变更许可范围后，方可从事相关进口业务。”按字面意思理解，电子烟进口业务仍专属于持有烟草专卖批发企业许可证的企业（各级烟草专卖公司），其获取授权途径是变更许可范围。

第三，专供出口电子烟企业需要申领生产企业许可证，同时需要符合进口国家法律规定。第三十六条规定，“生产不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品的企业，应按照本办法规定进行产品登记，取得烟草专卖生产企业许可证。

不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品，应当符合目的地国家或地区的法律法规和标准要求；目的地国家或地区没有相关法律法规和标准要求的，应当符合我国的相关法律法规和标准要求。”可见《意见稿》在电子烟出口方面的管控并不算非常严格。

第四，进口电子烟产品、电子烟用烟碱的审批和登记。第三十二条规定，“进口电子烟产品和电子烟用烟碱的需求，应当报国务院烟草专卖行政主管部门审查批准。进口的电子烟产品、电子烟用烟碱应当通过本办法规定的电子烟交易管理平台销售给电子烟批发企业或电子烟生产企业、电子烟代加工企业。进口的电子烟产品，应按照本办法规定进行产品登记。”届时，电子烟用烟碱需要经过国家烟草专卖局的审批方可实现，有关企业不能随意进口电子烟用烟碱，这将会对烟油、烟弹生产企业造成一定影响。

六、执法监督检查

首先，《意见稿》第五章“监督检查”部分，第三十七条、第三十八条直接参照《烟草专卖法实施条例》第四十四条、第四十六条，规定烟草部门“会同有关部门查处电子烟产品的制假售假、走私贩私、假冒伪劣等行为”，其行政执法检查权限也与传统卷烟一致，有助于烟草部门将电子烟监管与卷烟烟草专卖执法有效衔接，降低执法成本。

其次，与电子烟执法相匹配的产品鉴别检测工作，第四十一条规定“由国务院烟草专卖行政主管部门设置或者指定的电子烟检验检测机构进行”，这将会一定程度促进传统电子烟企业与传统烟草企业检测技术交流。

再次，电子烟经营的日常监管与惩戒。第三十九条规定了将电子烟产品移除电子烟品牌目录、直至取消生产企业资格的情况；第四十条规定将违法主体列入失信惩治对象。这似乎体现出今后电子烟生产环节将还是由成熟合规的企业主导，烟草行政主管部门主要还是负责监管工作。

七、电子烟新时代的开启

就如同网络媒体舆论所感慨“电子烟进入了新时代”，今后电子烟市场良莠不齐、野蛮生产、质量不一的现状将得到彻底的改变，国家烟草行政主管部门今后将全面主导电子烟市场监管、规范电子烟市场发展，负责管控电子烟市场消费端（批发和国内零售），为电子烟企业在生产端和出口端预留了充分的发展空间。同时《电子烟》国标、《电子烟管理办法》这两个征求意见稿的接连发布，也给电子烟企业合规经营提出了更高的要求，要求相关企业高度重视电子烟合规工作，充分熟悉、掌握涉电子烟法律法规和相关制度。

The End

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